《厦门市互联网租赁自行车管理办法》（以下简称《办法》）是2019年市政府立法计划确定的规章正式项目。起草单位市执法局将《办法》草案送审稿报送审查后，我局即按照相关立法程序开展了审查工作。2020年4月2日，市政府第94次常务会议研究通过了《办法（草案）》。4月3日，庄稼汉市长签署厦门市人民政府令第180号，正式公布了《办法》，自2020年6月1日起施行。现将公开征求意见和采纳情况说明如下：

　　我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市委宣传部、市委政法委，市人大、政协相关专委会，各区政府，市政府有关部门的意见，并召开了由各区政府和市交通局、市政园林局、公安交警支队等市政府有关部门参加的部门征求意见会；二是为增强《办法》的可操作性，组织召开了由共享自行车运营企业、用户代表、物业企业代表、“门前三包”商户代表参加的行政相对人座谈会，并实地走访了本市共享自行车运营企业，认真听取相关各方的意见和建议；三是从利于行业发展的角度，书面征求了市工商联（总商会）、市律师协会以及共享自行车运营企业、部分“门前三包”商户的意见；四是为提高立法的科学性，召开了由部分市政府立法咨询专家和相关行业专家参加的论证会，对《办法》涉及的重要问题进行了专题论证；五是实行开门立法，通过市政府网站和“厦门市法规规章草案意见征集系统”公开向社会征求意见，广泛听取民意。经广泛征求意见，共收到各类意见和建议170余条。在综合各方面意见和建议的基础上，我局会同起草单位对《办法》草案送审稿进行了多次研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议。同时，为了进一步统一认识，我局就修改后的《办法》草案再次征求了各区政府、市政府相关主要部门以及共享自行车运营企业、部分“门前三包”商户的意见，对反馈意见再次进行了认真研究和修改，形成了《办法（草案）》，并按照程序提请市政府审议。2020年3月24日，市政府分管领导就《办法（草案）》组织召开了专题会议，就规章草案的有关问题进行了研究，有关部门对《办法（草案）》进一步形成共识。

　　从书面征求意见，召开部门征求意见会、行政相对人座谈会、专家论证会，实地调研以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《办法（草案）》的意见和建议大多分布在在以下几个方面：

　　一是关于主管部门。湖里区政府、海沧区政府、集美区政府、翔安区政府建议由市场监管、市政或者交通运输等部门作为主管部门。经研究，市城市管理行政执法局作为本市共享自行车管理工作的主管部门已经2017年市政府专题会议研究确定，故《办法》按照市政府专题会议确定的部门职责分工，规定“城市管理行政执法部门是共享自行车管理工作的主管部门，会同有关部门对共享自行车的经营、服务、使用做监督管理”（第四条第一款）。

　　二是关于地方金融监督管理部门职责。人民银行厦门中心支行、市金融监管局以及部分专家觉得，《办法（草案征求意见稿）》规定地方金融监督管理部门负责协调开户银行监测运营企业资金情况，防控用户资金风险，但对于非本地开户的运营企业，上述职责难以落实，建议删除《办法（草案征求意见稿）》有关地方金融监督管理部门职责的规定。经研究认为，明确金融监督管理部门的资金监管职责，有利于保护用户资金安全，随着我市营商环境的优化，未来共享单车运营企业总部也可能落户厦门，故《办法》保留了地方金融监督管理部门职责的相关规定，同时根据市金融监管局的意见对职责表述作了部分调整（第四条第四款）。

　　三是关于违法行为查处。有专家认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》的相关规定，资源规划、市政园林部门的相关处罚权已经集中到城市管理行政执法部门，《办法（草案征求意见稿）》有关资源规划、市政园林等部门对违法行为依法进行处理的表述，不符合本市相对集中行使行政处罚权的规定。经研究，《办法》采纳了上述意见，删除了资源规划、市政园林等部门依法处理违法行为的相关规定（第四条第五款）。

　　在征求意见过程中，湖里区政府认为，共享自行车管理信息系统应当将行政管理和公共服务相结合，建议明确系统逐步建设发展投放车辆潮汐流动动态等公共资源使用状况预警功能，引导运营企业、社会公众合理使用公共资源。经研究，《办法》采纳了上述意见，规定“市共享单车主管部门应当完善共享单车管理信息系统的车辆潮汐动态等公共资源使用状况提示功能，引导运营企业、社会公众合理使用公共资源”（第六条第二款）。

　　此外，关于运营企业的信息上传义务，起草单位建议将车辆动态总量、位置分布、车辆停放位置、订单数据、车辆轨迹、运维人员数据等相关信息实时、完整、准确传输至共享单车管理信息系统。经研究认为，车辆动态总量、位置分布、车辆停放位置、订单数据、车辆轨迹等相关数据涉及到企业的经营策略，要求运营企业上传以上信息可能会侵犯企业的商业秘密，故《办法》对上传信息的范围进行了限定，即规定运营企业将车辆识别电子编码、车辆编号等信息实时接入共享单车管理信息系统（第十八条）。

　　关于共享单车如何停放，在立法审查过程中存在两种思路：一是采用正面清单形式，即由主管部门施划停放区域，共享单车有序停放在施划的停放区域内，非停放区域不得停放；二是采用负面清单形式，即划定禁停区域，除禁停区域外，其他区域都允许停放共享单车。在征求意见过程中，有专家觉得，目前我市做法是正向规定停放区域，但乱停放乱象仍存在，建议增加禁止性规定，如共享自行车不得在影响正常通行、商铺正常经营的区域内停放，不得在影响消防安全的区域及人行盲道上停放，不得在政府确定的非机动车禁停区域内停放等；有运营企业认为，目前我市共享自行车的停放点位施划数量较少，如果采用正面清单的形式需要确保停放区域与共享自行车数量相匹配，且施划停放区域时应当征求运营企业的意见；也有运营企业认为，共享自行车停放应当在正面清单和负面清单中二选一，否则对于未明确停放或者禁停的区域，用户该如何停放没有标准；湖里区政府认为，执法实践中虽停放在区域内但车辆摆放不整齐的现象比较突出，建议在《办法》中明确共享自行车应当按车位停放。在综合考虑各方面意见的基础上，《办法》对共享自行车停放采用了正面清单与负面清单相结合的思路，对共享自行车停放实行分区域管理，即由主管部门确定严管区域（路段）和其他区域（路段），明确在严管区域（路段）内共享自行车应当有序停放在主管部门施划的停放区域内，非停放区域不得停放；在其他区域（路段）内，除机动车道、绿地、隔离带、无障碍设施等特殊区域外，原则上都允许共享单车有序停放，但不得妨碍其他车辆和行人正常通行，以此兼顾城市公共秩序和市民出行便利（第九条第一款、第三款）。同时，为了确保停放区域科学施划，《办法》要求主管部门确定严管区域（路段）和组织施划停放区域时，应当征求运营企业和社会公众的意见（第九条第二款）；为了确保社会公众及时知悉停放要求，除主管部门及时公布严管区域（路段）和停放区域外，《办法》借助技术手段实现精准停放，规定主管部门采用技术手段施划停放区域，运营企业采用技术手段及时将严管区域（路段）、停放区域以及停放要求等相关信息传递给用户（第九条第一款、第二款）。关于采用蓝牙道钉、GPS等技术设备，运营企业建议由政府统一布设、企业付费使用，经研究，《办法》采纳了运营企业的意见，规定由主管部门采用技术手段施划停放区域（第九条第一款）。

　　此外，湖里区政府认为，施划停放区域涉及到市政设施管理等事项，也涉及到区政府的属地管理职责，建议明确市政园林以及各区政府在施划停放区域中的职责。经研究，《办法》采纳了湖里区政府的意见，规定主管部门组织施划停放区域、设置停放设施应当征求区政府以及市交通运输、市政园林等相关部门的意见（第九条第二款）。

　　在征求意见过程中，市公安交警支队、湖里区政府建议删除《办法（草案征求意见稿）》有关“公安机关对网租自行车划定禁行区域、道路的，应当通报市、区主管部门等相关部门”等规定，理由是网租自行车只是非机动车中的一种，公安机关交通管理部门依法有权决定非机动车限行、禁行等问题，无需另行征求网租自行车主管部门的意见。经研究，《办法》采纳了上述意见，删除了相应规定。

　　一是关于服务对象。市公安交警支队、海沧区政府建议对向未满12周岁的未成年人提供共享单车注册服务设定相应罚则。经研究，《办法》采纳了上述意见（第三十一条）。

　　二是关于共享单车的车辆要求。有运营企业建议删除《办法（草案征求意见稿）》有关“具有实时定位和精确查找功能”的规定，理由是现有的单车智能锁电池技术不足以支持长时间在线。经研究认为，实时定位和精确查找功能是确保用户及时获取车辆信息以及车辆有序停放的技术保障，且目前在实际运用中，共享单车也已经具备了实时定位和精确查找功能，对于电池不足等技术问题，运营企业可以通过改进技术、加大对车辆的运营维护等方式加以解决，故《办法》仍规定车辆应当具有实时定位和精确查找功能（第十四条第一款）。

　　三是关于日常运维管理。有共享单车用户代表提出，目前路面上故障车辆较多、车辆分布不均衡，建议加强对车辆的日常维护和调度管理；有专家觉得，共享自行车乱停放、车况差等问题，根源在于维护投入不足，建议《办法》对运营企业的日常运维管理职责进行明确；有运营企业提出，在实践中，运营企业往往会收到来自不同渠道、不同部门的指令，要求对共享自行车进行清理，建议建立统一的信息发布机制。经研究，《办法》采纳了上述意见，一方面明确运营企业应当加强对共享自行车的日常管理，保持车辆干净整洁、摆放有序，及时整理违规停放的车辆，及时回收故障、破损车辆；另一方面，要求共享自行车主管部门建立统一的信息发布机制，对共享自行车违规停放、故障、破损等情形，由主管部门通过统一的信息发布渠道发出通知，运营企业按照通知指定的期限及时对车辆进行整理或者回收，并设定了相应的罚则，督促共享自行车运营企业加强对车辆的运营维护（第十五条、第三十三条）。

　　四是关于信用约束。有专家建议，在经营规范一章增加“禁止向限制使用期限内的用户提供服务”的规定。经研究，《办法》吸纳了上述意见，建立了信用约束机制，规定运营企业对存在违规停放、损毁车辆等行为的用户可以采取限制使用共享自行车等措施（第二十五条）。但是否必须采用限制使用的措施，由运营企业与用户通过民事合同进行约定，《办法》不宜作出强制要求。

　　在征求意见过程中，市发改委建议增加对用户文明用车的规范；有运营企业建议对用户、市民规范用车、爱护车辆进行规范，并加强对盗窃车辆、恶意破坏车辆、恶意堆叠车辆以及利用非正常技术手段启用共享自行车等行为的管理和约束；厦门市律师协会建议对违规停放车辆的用户进行惩戒；有专家建议对不文明用车行为采用信用约束，督促市民文明用车。经研究，《办法》采纳了上述意见，对用户文明用车、安全骑行、规范停放以及社会公众爱护车辆及其停放设施作了专门规定，明确了禁止行为，引入了信用约束机制，对用户违规停放行为设定了罚则，并明确盗窃、故意损毁共享自行车的行为由公安机关依法处罚或追究刑事责任（第二十二条、第二十三条、第二十五条、第三十条、第三十六条）。

　　为有效动员社会力量共同参与共享自行车管理工作，起草单位建议将共享自行车规范停放纳入市容环境卫生责任，规定市容环境卫生责任单位对责任区域内的违规停放行为予以劝阻和纠正；有运营企业认为，共享自行车的良性发展需要全社会共治共建，建议通过奖励方式发动环卫工人参与到共享自行车管理工作中；对此，市市政园林局认为，根据《厦门市市容环境卫生管理条例》第十一条的规定，市区主次干道由所在区市容环境卫生专业管理部门负责，将共享自行车规范停放纳入市容环境卫生责任，将大大增加环卫工人的工作量，且根据《厦门市市容环境卫生管理条例》第十二条的规定，纠正共享自行车违规停放行为并非包括环卫工人在内的市容环境卫生责任单位的职责，建议《办法》将共享自行车规范停放纳入“门前三包”责任范围而非市容环境卫生责任范围。经研究认为，动用社会力量共同参与共享自行车管理对于规范共享自行车有序停放具有积极意义，也有相应的制度基础。为此，《办法》吸纳了上述意见，将共享自行车规范停放纳入“门前三包”管理责任，明确沿街单位和个人应当按照“门前三包”的管理责任要求，对共享自行车违规停放履行劝阻、整理、通知、举报等相关义务要求（第二十四条）。鉴于整理违规停放车辆并非环卫工人的职责，对于运营企业提出的动员环卫工人参与共享自行车管理工作之建议，不宜通过规章进行强制规定，可以在实践中通过签订协议、购买服务等方式予以推进。

　　在征求意见过程中，有用户代表建议建立投诉举报机制，畅通用户反馈渠道；有运营企业提出，本市现有的三家共享自行车运营企业均是全国布局的品牌，总部已经建立了一套运作规范、统一对外的投诉处理机制，各地没有单独设立投诉电话，建议《办法》在建立投诉处理机制时考虑企业的运营现状。经研究，《办法》采纳了上述意见，对建立投诉举报机制作了相应规定（第二十六条）。

　　为督促企业规范运营、落实主管部门管理职责，起草单位建议在《办法》中明确市、区主管部门对运营企业擅自投放车辆、应当回收车辆未回收等情形可以依法实施代履行，代履行费用由运营企业承担；集美区政府认为，《办法》设置代履行条款，应当明确是一般代履行还是立即代履行；同安区政府建议在《办法》中明确代履行的费用如何承担；湖里区政府认为，目前被严重损害为残件、因故障呈堆放状态的情形大量存在，建议《办法》除违规停放车辆外，也将堆放车辆及其残件纳入代履行的范围。经研究认为，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十二条对行政机关实施代履行进行了普遍授权，《办法》设置代履行条款既有必要性也符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，故《办法》采纳了起草单位和湖里区政府的意见，规定“共享自行车违规停放、共享自行车残件随意堆放已经或者将危害交通安全，以及共享自行车及其残件对道路、河道、航道或者公共场所造成阻碍的，由共享自行车主管部门按照《中华人民共和国行政强制法》的规定实施代履行”（第三十五条）。关于是一般代履行还是立即代履行以及代履行的程序、费用承担等，鉴于《中华人民共和国行政强制法》已有相应规定，故《办法》未作重复规定。

　　此外，有运营企业建议增加主管部门实施代履行后妥善保管车辆的相关规定。经研究，《办法》采纳了上述意见，对共享自行车主管部门、其他相关行政管理部门及其工作人员违反规定处理车辆造成当事人损失的，应当依法承担赔偿责任作了规定，以此督促相关工作人员妥善保管车辆（第三十七条）。

　　一是关于违规停放的处罚。有运营企业认为，对共享自行车违规停放的行为应该处罚用户，不应处罚运营企业，罚款金额建议设为10元。经研究认为，运营企业有运营维护责任，应当确保其投放的车辆符合停放规定，故《办法》采用了双罚制，对用户违规停放车辆以及运营企业未在规定期限内及时整理违规停放车辆均予处罚，处罚标准参照《厦门市市容环境卫生管理条例》第五十条对擅自占用城市道路按照每平方米100元处以罚款设定为每辆车50元的标准（第三十条、第三十三条）。

　　二是关于投放车辆不符合要求等处罚。湖里区政府建议对投放车辆不符合要求、不符合广告设置要求以及未将相关信息实时接入管理信息系统等行为，按辆进行处罚。经研究认为，上述违法情形不直接涉及停放秩序，按辆处罚可能会导致处罚过重，故《办法》按照行为设定相应处罚幅度（第三十二条）。

　　三是关于民事责任。市公安交警支队、集美区政府、湖里区政府认为，民事赔偿相应的责任属于民事侵权纠纷范畴，由《中华人民共和国侵权责任法》及相关民事法律规范做调整，建议《办法》不对民事责任作规定。经研究，《办法》采纳了上述意见。

　　在征求意见过程中，市公安交警支队建议明确本市投放共享电瓶车参照本办法和电瓶车管理有关法律和法规严格管理。经研究认为，交通运输部等十部委《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（交运发〔2017〕109号）明确规定“不鼓励发展互联网租赁电瓶车”。目前，共享电瓶车的发展形态趋势尚不明朗，主管部门尚存争议，参照本办法管理也难以操作，故《办法》未将共享电瓶车纳入管理范围，明确“城市公共自行车、互联网租赁电瓶车不适用本办法”（第三十八条）。

　　根据相关意见和建议，我局还就《办法》在立法技术和文字表述等方面作了相应修改和完善。

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